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AGRAR/1360: EU-Agrarpolitik nach 2013 (FUE Rundbrief)


Forum Umwelt und Entwicklung - Rundbrief 4/2009
Schwerpunkt Welternährung

EU-Agrarpolitik nach 2013
Welchen Anforderungen soll sie gerecht werden?

Von Lutz Ribbe


Es ist mal wieder soweit: in Europa wird eine Reform der Agrarpolitik vorbereitet, es geht um die Zeit nach 2013. Eine neue, eine weitere Reform der Landwirtschaftspolitik, sie wird nach der "Agenda 2000", dem "Mid-term-review 2003" und dem "Health-Check von 2008" bereits die 4. Reform in 10 Jahren sein.


Offizieller Anlass ist die ab 2014 beginnende neue Finanzperiode der EU, aber auch die EU-Budgetreformdebatte lässt grüßen. Letztere hat mit dem Bekanntwerden eines "non-papers" Ende Oktober einen ersten Aufschlag erfahren. Zwar ist dieses nonpaper zurückgezogen worden (eine besondere Brüsseler Spezialität: non-paper, die zurückgezogen werden!), doch ist jedem im Kern klar geworden, dass sich die EU-Politik in Zukunft neu ausrichten muss und wird. Denn Europa sieht sich mit neuen Herausforderungen konfrontiert, und diese lauten: Klimaschutz, Biodiversität, Erneuerbare Energien (auch zur Erhöhung der Versorgungssicherheit im Energiebereich), green jobs, Wachstum im Sinne der Nachhaltigen Entwicklung, Ressourceneffizienz etc.

Zur Zeit leistet die Landwirtschaft Beiträge zum Artenschwund, zur Klima- und Gewässerbelastung, zum Abbau von Arbeitsplätzen, zum Ausbluten ländlicher Räume und zur Verschärfung vieler anderer ökologischer und sozialer Probleme bei uns und in anderen Teilen dieses Planeten. Das, was man "wettbewerbsfähige Landwirtschaft" nennt, ist alles andere als nachhaltig. Aber auch die Landwirtschaft muss nachhaltig werden, auch die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) wird sich an den neuen Herausforderungen orientieren müssen. Und genau hieraus ergibt sich der eigentliche Reformbedarf. Die genannten Reformen der Jahre 2000, 2003 und 2008 haben die vielfältigen Probleme, die von der jetzigen Agrarpolitik und -produktion ausgehen, nicht zu lösen gewusst, sondern eher verschleiert bzw. gar noch verschärft.


Nachhaltige Landwirtschaft hat einen Namen: das "Europäische Agrarmodell"

Der frühere EU-Agrarkommissar Fischler hat in den 90er Jahren den Begriff des "Europäischen Agrarmodells" geprägt. Er formulierte damit quasi ein politisches Leitbild, das sich von anderen Landwirtschaftsformen anderer Regionen dieser Welt bewusst abheben soll. Die europäische Landwirtschaft soll von bäuerlichen Familienbetrieben geprägt sein, sich am Nachhaltigkeitsprinzip orientieren und die von der Gesellschaft verlangten verschiedenen Leistungen wie Kulturlandschaftserhaltung, regionale Produktvielfalt, flächendeckende, umweltgerechte und klimaschonende Produktion etc. erbringen. Nutztiere sollen artgerecht gehalten werden. Man spricht deshalb von der "Multifunktionalität der Landwirtschaft".

Beim Europäischen Agrarmodell geht es also um etwas anderes als nur billigst agrarische Rohprodukte herzustellen. Zu Europa, so hört man die Politiker landauf und landab rufen, passt keine "Amerikanisierung" der Landwirtschaft, man will keine Agrarfabriken und Monokulturen, sondern eben Vielfalt.

Doch die zu beobachtende reale Entwicklung hat mit der Erhaltung oder Entwicklung eines solchen Europäischen Agrarmodells nichts zu tun. Von einem Strukturwandel in der Landwirtschaft kann längst nicht mehr gesprochen werden, mittlerweile sind Strukturbrüche zu beobachten. Davon zeugen nicht nur die berechtigten Ängste und Proteste der Milchbauern in Europa, das belegen auch nackte Zahlen eindrucksvoll: wenn, wie in Niedersachsen, in einem Jahr (nämlich 2008) gleich 20 % der Schweinehalter aufgeben, aber nicht ein Schwein weniger "produziert" wird. Die Agrarindustrie hält Einzug, das Europäische Agrarmodell ist ein Auslaufmodell.

Der Grund weshalb die Entwicklung so ist, wie sie ist, ist simpel: jeder einigermaßen denkende Mensch kann sich an fünf Fingern abzählen, dass eine multifunktionale Landwirtschaft nicht zu Weltmarktpreisen und -bedingungen zu haben ist. Doch genau diese Weltmärkte werden als neues Ziel für europäische Agrarprodukte ins Visier genommen. Wie formulierte es der designierte neue EU-Energiekommissar Oettinger noch in seiner Funktion als Ministerpräsident des eher kleinbäuerlich geprägten Bundeslandes Baden-Württemberg: "Wer vom Verkauf der Milch lebt, für den heißt die Maxime 'Wachstum oder Weichen'... Gerade für den Milchsektor ist der Weltmarkt eine Chance" [1] Und um diese Märkte besetzen zu können, gibt es nur eine Parole: Produktivitätsentwicklung auf Teufel komm raus. Die Dünge- und Futtermittel-, die Saatgut- und Pestizidhersteller, die Stallbauer und die Maschinenentwickler, sie alle bieten den Landwirten entsprechende Rezepturen an.

Und so werden nun auch die Milchkühe dauerhaft in den Stall verbannt, wo sie mit Futterrationen vom Acker - und nicht mit frischem Gras oder Heu - auf Höchstleistung getrimmt werden. Sie werden gehalten und gefüttert wie Schweine, mit Futter, das immer häufiger importiert wird, um Milch zu produzieren, die wir in Europa nicht brauchen, und die wir auf dem Weltmarkt nicht absetzen können, weil unsere Bauern und deren Kühe immer noch nicht produktiv genug sind. Europas Milch ist zu teuer. So kommt der Ruf nach Steuergeldern, um Exporterstattungen zu gewähren, neue Absatzmärkte zu erschließen und Zuschüsse für noch produktivere und noch größere Ställe bereitzustellen. Denn nur so können bei der Preisspirale nach unten zumindest einige wenige Bauern noch ein paar Jährchen überleben. Zumindest so lange, bis dann auch die so entstandene agrarindustrielle Produktion in Europa wegbricht. Dass dies Realität sein kann, zeigt sich derzeit an der Geflügelhaltung, die längst der bäuerlichen Hand entrissen wurde und agrarindustriell organisiert ist. Das Unternehmen Doux, quasi das französische Pendant zum deutschen Marktführer "Wiesenhof" (was ein schöner Name!), hat kürzlich 15 Schlachtstätten, in denen pro Tag jeweils bis zu 400.000 Hühner geschlachtet wurden, geschlossen. Die Produktion wurde nach Brasilien verlegt, dort geht es billiger als in Europa. Wieso soll man in Europa Hähnchen produzieren, wenn sich Mensch, Umwelt und Tier an anderer Stelle dieser Welt besser ausbeuten lassen?


Doux verdient mehr in Brasilien, welches Interesse sollte das Unternehmen am Europäischen Agrarmodell haben?

Die Rahmenbedingungen stimmen nicht - 10 Anforderungen an die GAP Reform Noch einmal: das Europäische Agrarmodell ist nicht zu Weltmarktpreisen und -bedingungen zu haben. Will man es erhalten, müssen die Rahmenbedingungen stimmen. Und diese werden von der Agrarpolitik der EU gesetzt.

Ein breites Bündnis von Verbänden aus den Bereichen Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutz, kritischen Agrarverbänden wie die Arbeitsgemeinschaft Bäuerliche Landwirtschaft, Ökoanbauverbänden, Entwicklungsorganisationen und Gewerkschaften, das in Deutschland die sog. "Agrarplattform" trägt, diskutiert derzeit im Rahmen eines von BMU und BfN geförderten Projekts genau über die Frage, wie die Rahmenbedingungen auszusehen haben und welche Anforderungen an die GAP Reform 2014 zu stellen sind. Kurzgefasst kristallisieren sich 10 Forderungen der Agrarplattformverbände heraus:

1. Zunächst wird die Forderung an die Politiker gerichtet, in einem breiten gesellschaftlichen Diskurs überhaupt erst einmal eine Zieldiskussion darüber zu führen, was mit der Agrarpolitik wirklich erreicht werden soll: Will man das "Wachstumsmodell" der monofunktionalen, kostenoptimierten, regional konzentrierten Agrarindustrie mit seiner klaren Weltmarktorientierung, oder will man flächendeckend das "Europäische Agrarmodell" mit seinem multifunktionalen, Nachhaltigkeitsprinzipien folgenden Ansatz? Ehrlichkeit und Klarheit muss her!

2. Klarheit auch darüber, welche Bedeutung bei der GAP-Reform 2014 die "neuen Herausforderungen" wie Klimaschutz und Biodiversität haben werden. Man könnte die Frage auch anders formulieren: wie weit dürfen Produktivitätsentwicklungen im Agrarbereich noch gehen bzw. wo sind Grenzen zu setzen. Der stv. Generalsekretär des Bauernverbandes, Kienle, sprach kürzlich genau diese Frage an, indem er erklärte, dass mit der Agrarreform 2014 der offenkundige Zielkonflikt zwischen einer internationalen Marktöffnung einerseits und den hohen gesellschaftlichen Anforderungen andererseits (vorbeugender Verbraucherschutz, Umwelt- und Tierschutz) neu austariert werden muss. Damit, so schrieb er, wird auch ein Verzicht auf Produktivität verbunden sein, "aber genau das ist politisch und gesellschaftlich gewollt - wir haben nun einmal eine andere Handhabung bei GMO's, Hormonen, Wachstumsförderern ... oder beim Erhalt der Landschaft" [2]. Wo er Recht hat, hat er Recht, doch was folgt daraus agrarpolitisch?

3. Bevor nicht ein gesellschaftlicher Konsens über die Ziele der GAP gefunden ist, sollte nicht über Instrumente gesprochen werden. Doch an diesem simplen Grundsatz mangelt es derzeit in Deutschland. Die notwendige Grundsatzdebatte wird bewusst nicht geführt, Agrarpolitiker und das Landwirtschaftsministerium konzentrieren sich darauf, möglichst wenig Umverteilung der derzeitigen Subventionsströme zuzulassen. Die Pfründe derer, die von der jetzigen Politik profitieren, sollen gewahrt werden. Eine Zahl dazu: der frühere EU Agrarkommissar MacSharry kritisierte 1991, dass nur 20 % der Bauern 80 % aller Agrargelder vereinnahmen. Was hat sich seitdem geändert? Heute kassieren die 20 % gleich 85 % der Mittel!

4. Wenn es um die politischen Instrumente geht, werden die Agrarplattformverbände einfordern, dass nicht nur über das Instrument "Geld" verhandelt wird. Denn Agrarpolitik ist viel mehr als nur Geld verteilen. So steht seit 1958 in Art. 33 des EU-Vertrags, dass es Aufgabe der Agrarpolitik ist, Märkte zu stabilisieren! Diese Formulierung findet sich auch im neuen, seit dem 1.12.2009 gültigen Vertrag. Doch wo sind die Instrumente dafür? Bauern wollen nicht primär von Subventionen, sondern vom Verkauf ihrer Produkte zu gerechten Preisen leben. Zwar reden alle Politiker gern von stabilen Märkten und "fairen" Preisen, doch Marktstabilisierungsinstrumente benennen sie nicht und über Mechanismen der Preisbildung schweigen sie sich aus. Die Debatte über das Ende der Milchquotenregelung macht dies mehr als deutlich.

Auch in Kreisen der politisch Verantwortlichen sollte sich herumgesprochen haben, dass beispielsweise die zu beobachtenden Industrialisierungsprozesse in der Tierhaltung sich nicht dadurch aufhalten lassen, dass man bäuerlichen Betrieben, die unter dem daraus resultierenden Preisdruck leiden, Almosen gewährt. Die industrielle Massentierhaltung passt nicht zum Europäischen Agrarmodell, sie gehört abgeschafft. Und dies erreicht man nicht mit den klassischen agrarpolitischen Instrumenten, sondern über das Ordnungs-, Umwelt- und Baurecht. Somit gehört auch das zur Agrarpolitik.

5. Was nun das viele Geld angeht, jene 50 Md. EUR, die jährlich vom Steuerzahler über den EU Haushalt in die Landwirtschaft fließen: wir müssen uns vom alten Denken der "2 Säulen Politik" lösen. Es darf bei der GAP 2014 nicht um eine Neujustierung des Verhältnisses von 1. und 2. Säule gehen. Man muss aufhören mit dem Versuch, mit einer finanziell vielleicht etwas besser ausgestatteten 2. Säule die negativen Auswirkungen zu korrigieren, die man mit falschen Weichenstellungen - z.B. mit den bisherigen Direktzahlungen der 1. Säule - selbst schafft. Bei der anstehenden Reform muss es folglich um die Schaffung eines völlig neuen, kohärenten Instrumentenpaketes zur Sicherung des "Europäischen Agrarmodells" gehen. Ob dies mit einer, zwei oder drei Säulen oder x-Achsen geschieht ist zweitrangig. Ein abgestimmtes Maßnahmenbündel mit einer einzigen Zielrichtung muss her, und die Zielrichtung muss Europäisches Agrarmodell heißen.

6. Die Regel "public money for public goods" muss zum Grundprinzip jeglichen Finanztransfers erhoben werden. Die von den Marktpreisen nicht abgegoltenen gesellschaftlichen Leistungen ("public goods") der Bauern müssen honoriert werden [3], nur so können die Agrarausgaben eine gesellschaftliche Legitimation erhalten. "Nur" Cross Compliance, also die Einhaltung der bestehenden Gesetze und die Anwendung der so genannten "guten fachlichen Praxis", reicht zukünftig als Begründung für einen Finanztransfer nicht mehr aus. Gesetze einzuhalten kann kein Fördertatbestand werden, zumal bekanntlich die ökologischen Probleme in unserer Kulturlandschaft bei Einhaltung der Gesetze entstehen. Cross Compliance und die "gute fachliche Praxis" bedeuten - etwas überspitzt formuliert - legalisierte Umweltbelastung!

7. Die unterschiedliche Kofinanzierung der 1. und 2. Säule hat eindeutig zu einer Präjudizierung der Direktzahlungen der 1. Säule durch die Mitgliedstaaten und die Bauern geführt. Während Brüssel die Direktzahlungen zu 100 % finanziert, müssen die Mitgliedstaaten die Maßnahmen der 2. Säule kofinanzieren. Sie müssen Ideen entwickeln, daraus Programme machen, diese mit Brüssel abstimmen, im Land umsetzen, was viel Arbeit bedeutet, etc. etc. Die 2. Säule ist also "harte Arbeit", zu der man noch einen eigenen Finanzbeitrag leisten muss. Die 1. Säule ist "easy money". Unterschiedliche Kofinanzierungen dürfen zukünftig die Attraktivität von Programmen nicht beeinflussen.

8. Die Politiker oder Verbandsvertreter, die sich derzeit für eine europaweit einheitliche Flächenprämie einsetzen und diese mit höheren europäischen Standards begründen, müssen der Öffentlichkeit darlegen, in welchen Bereichen genau solche höheren Standards bestehen und wie sie sich genau wirtschaftlich für einzelne Betriebe oder Betriebstypen auswirken. Das vTI [4] hat errechnet, dass die höheren Standards im Ackerbau in Deutschland im Vergleich zur Ukraine nicht mehr als 20 EUR/ ha Kostennachteil ausmachen; bei der einheitlichen Flächenprämie sinniert man aber über 200 EUR/ ha und mehr! Die Protagonisten einer solchen "flat-rate" müssten auch erklären, wieso beispielsweise ein "Nachteil", den ein europäischer Tierhalter gegenüber außereuropäischen Kollegen hat, mit einer Zahlung aufgelöst werden soll, von der auch viehlose Ackerbaubetriebe profitieren würden.

9. Bei Maßnahmen, die auf die Förderung umwelt- und tiergerechterer Produktionen abzielen [5], ist die so genannte Anreizkomponente, die 2007 gestrichen wurde, wieder einzuführen. Warum sollen Bauern nicht finanziell davon profitieren, dass sie im Natur-, Umwelt- und Landschaftsschutz mehr tun, als die Gesetze es vorschreiben, in dem sie also die gesellschaftlichen Güter produzieren, die die Gesellschaft sich wünscht? Wieso gleicht die Politik ihnen bislang "nur" den entgangenen Verlust aus, den sie erleiden, weil sie nicht volle Pulle produzieren?

10. Und zu guter Letzt: moderne Agrarpolitik ist mehr als nur eine Förderpolitik für einzelne Bauern. Sie muss zu einer Ländlichen Entwicklungspolitik fortentwickelt werden, die sich an Nachhaltigkeitsprinzipien orientiert. Dazu brauchen wir wieder mehr handwerkliche Verarbeitungsstrukturen, dezentrale Vermarktungseinrichtungen, eine bessere Verknüpfung von regionaler Wirtschaftsentwicklung und landwirtschaftlicher Diversifizierung. Es muss ein Investitionsprogramm geben, das den Umbau landwirtschaftlicher Betriebe in Richtung von mehr Klima- und Naturschutz und Qualitätsproduktion im Fokus hat. Und auch ein Programm zur ökologischen Neustrukturierung unser Landschaft ist notwendig.


Der Autor ist Naturschutzpolitischer Direktor von EuroNatur.


Anmerkungen

[1] Stgt Nachrichten, online Ausgabe vom 20.3.09

[2] Herbsttagung der Agrarsozialen Gesellschaft in Göttingen, 26.11.2009, gekürzte Fassung des Redemanuskriptes für die Presse

[3] und faire Priese gezahlt werden

[4] vTI (FAL): Plankl, Nieberg u.a. (April 2009): "Quantifizierung gesellschaftlich gewünschter, nicht marktgängiger Leistungen der Landwirtschaft", unveröffentlichte Studie i.A. des BMELV

[5] derzeit: 2. Achse der 2. Säule


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Quelle:
Forum Umwelt & Entwicklung - Rundbrief 4/2009, S. 3-5
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veröffentlicht im Schattenblick zum 23. Januar 2010