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AFRIKA/1167: Neue Verfassung für Simbabwe - Erster Schritt auf Stolperpfad (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 6, November/Dezember 2012

Erster Schritt auf Stolperpfad

von Hein Möllers



EINE NEUE VERFASSUNG FÜR SIMBABWE LIEGT VOR - im Entwurf. Sollte er in einem Referendum angenommen werden, wird sich der politische Rahmen erheblich verändern. Allerdings besteht Staatspräsident Mugabe auf Veränderungen und reklamiert für sich - eventuell mit Tsvangirai als Partner der inklusiven Regierung - die letzte Entscheidung darüber, welche Fassung einem Referendum vorgelegt wird.


Im Juli 2012 hat der parlamentarische Ausschuss für eine neue Verfassung (Copac) sich auf einen Entwurf geeinigt. Die Verhandlungen waren zäh und langwierig. Das Abkommen der politischen Kontrahenten (GPA) sieht vor, das Volk über die Vorlage abstimmen zu lassen. Bei einer Annahme ist der Weg zu Wahlen frei.

Die neue Verfassung bietet - bei manchen Schwächen, die ihr anhaften - eine Grundlage für eine Auflösung der derzeitigen Blockade. Ein Machtwechsel wird erleichtert, die Machtbalance zwischen den Verfassungsorganen ist wesentlich ausgewogener als in der jetzigen Verfassung.

Ob der Verfassungsentwurf in der vorliegenden Fassung oder gar überhaupt zur Abstimmung gestellt wird, ist noch nicht ausgemacht. Die Ungewissheit hat einen Namen: Robert Mugabe. Er beharrt darauf, den Fahrplan für die Wahlen vorzugeben: März 2013, unabhängig davon, ob der Verfassungsentwurf angenommen wird. Grundlegende Reformen hält er vor Neuwahlen nicht zwingend für notwendig. Damit steht er gegen den Willen seiner Koalitionspartner in der Einheitsregierung und auch gegen die Vorgaben, die im GPA vereinbart wurden. Danach sind Wahlen erst nach umfangreichen Reformen - einschließlich der Verfassung - durchzuführen.

Mugabe behält sich zudem immer noch das letzte Wort über die Referendumsvorlage vor und besteht auf über 250 Änderungen nach seinen Wünschen. Das äußerste Zugeständnis ist eine Abstimmung mit den Vorsitzenden der anderen Parteien der Einheitsregierung. Er ist offensichtlich überzeugt, zumindest Tsvangirai von der MDC-T weichgekocht zu haben und eine Zustimmung zu erreichen, wenn so halbwegs freie Wahlen und eine Einigung auf eine verbesserten Verfassung - in welchem Umfang auch immer - erreicht werden können. Tsvangirais Fraktion hat allerdings einen Auszug aus dem Joint Monitoring and Implementation Committee (JOMIC) angedroht. Doch Simbabwe braucht dringend Bewegung in der Politik, um eine wirtschaftliche und soziale Wende einleiten zu können.


Grundrechte

Was sind die wichtigsten Änderungen und Eckpunkte des Verfassungsentwurfs? Im Verfassungsentwurf sind die Menschenrechte der Dreh- und Angelpunkt für die Gesetzgebung und die Auslegung der einzelnen Paragraphen der Verfassung. Die alte Verfassung war da sehr vage und konnte sie unter dem Vorwand "Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit" jederzeit aushebeln. Die Grundrechte umfassen die zivilen und politischen Rechte wie auch die kulturellen, wirtschaftlichen und sozialen Rechte. Die Garantie bestimmter Rechte - etwa auf Gesundheitsversorgung oder Bildung - wird allerdings simbabwischen Staatsbürgern vorbehalten. Eingeschränkt werden sie nur unter sehr begrenzten Voraussetzungen nach einem demokratischen Entscheidungsverfahren.

Das Kapitel Grundrechte entspricht den modernen demokratischen Standards. Wie aber sieht es mit den Verfassungsorganen aus, Legislative, Exekutive und Judikative?


Der Staatspräsident und die Exekutive

Der Staatspräsident wird wie bisher direkt gewählt. Auch der Verfassungsentwurf räumt dem Staatspräsidenten eine große Machtfülle ein. Er ist nicht nur der höchste Repräsentant des Staates, der Oberbefehlshaber der Streitkräfte, sondern er gibt auch die Leitlinien der Regierung vor.

Doch die Machtfülle wurde eingeschränkt. Die Amtszeit des Präsidenten ist auf zwei Legislaturperioden von jeweils fünf Jahren begrenzt. Die Zählung beginnt mit den nächsten Wahlen, erlaubt damit Robert Mugabe zehn weitere Jahre im Amt - theoretisch, denn Mugabe ist Jahrgang 1924.

Der Staatspräsident wird wie bisher eine Reihe von Entscheidungsbefugnissen behalten. So ist er weiterhin der Oberkommandierende der Streitkräfte. Alle vom Parlament verabschiedeten Gesetze bedürfen ferner seiner abschließende Unterschrift.

Der Präsident erfreut sich auch wie bisher der Immunität. Er kann weder wegen zivilrechtlicher noch strafrechtlicher Vorwürfe belangt werden. Für den bisherigen Präsidenten wurde ausdrücklich ein Vorbehalt verfügt. Er kann Verfügungen als "in guter Absicht" getroffen geltend machen, eine goldene Brücke für die Verfehlungen Robert Mugabes.

Insgesamt werden die bisherigen vagen Aussagen über die Machtbefugnisse des Präsidenten präziser gefasst, vor allem wird seine bisherige Machtfülle zugunsten des Parlaments und der Regierung beschnitten.

Die Exekutive, die ausführende Gewalt - konkret die Regierung -, wird im Verfassungsentwurf gegenüber dem Staatspräsidenten aufgewertet. Vor allem der Premierminister hat viel größere Gestaltungsmöglichkeiten, als ihm heute eingeräumt werden.

Der Premierminister wird nicht mehr vom Präsidenten ernannt, sondern der Spitzenkandidat der Partei, die in den Wahlen eine Mehrheit erzielt hat, bzw. der Kandidat der Partei, die als stärkste Kraft eine Koalition zusammenbringt. Damit kann der Fall eintreten, dass Präsident und Regierung von konkurrierenden Parteien gestellt werden, vergleichbar der Kohabitation in Frankreich.

Die Minister werden aber weiter vom Präsidenten ernannt. Eine zahlenmäßige Begrenzung des Kabinetts ist anders als bisher nicht vorgesehen. Der Präsident kann zudem bis zu sieben ausgewiesene Fachleute den Ministerien zuordnen; diese sind aber keine Mitglieder des Parlaments, nehmen an Abstimmungen also nicht teil. Bisher konnte der Präsident zusätzliche Abgeordnete berufen und somit die parlamentarischen Gewichte zu seinen Gunsten verschieben. Das ist nun nicht mehr möglich.


Die Legislative

Die gesetzgebende Körperschaft, die Legislative, besteht wie bisher aus zwei Kammern: die Nationalversammlung oder Parlament und der Senat als Vertretung der Länder - vergleichbar mit dem deutschen System von Bundestag und Bundesrat. Das entscheidende Gewicht liegt dabei beim Parlament.

Bisher wurden die Abgeordneten nach dem britischen Wahlrecht ins Parlament gewählt. Wer in seinem Wahlkreis die relative Mehrheit gewinnt, erhält einen Sitz im Parlament. So wurde es im Lancaster House-Abkommen 1979 in London ausgehandelt. Diese Regelung hat sich in den Staaten des Südlichen Afrika, wo sie eingeführt wurde, als wenig geeignet erwiesen. Sie verfestigte überkommene Machtstrukturen und erschwerte einen Wechsel zwischen politischen Konkurrenten. So auch in Simbabwe, wo oppositionelle Parteien gegenüber der Regierungspartei im Parlament bis in die 2000er Jahre hoffnungslos unterrepräsentiert waren.

Der Verfassungsentwurf sieht eine Ablösung des reinen Mehrheitswahlrechts durch ein Verhältniswahlrecht vor. Die Zusammensetzung des Parlaments spiegelt so das Abstimmungsergebnis direkter wider, die Ablösung einer Regierung durch eine konkurrierende Partei wird erleichtert.

Die Nationalversammlung wird vergrößert. Sie soll 270 Sitze haben, bisher waren es (ohne die ohne Stimmrecht vom Präsidenten ernannten Abgeordneten) 120 Sitze. Sechzig davon sollen Frauen vorbehalten werden. Das liegt deutlich unter der Quote von mindestens 30 Prozent, auf die sich die Staatschefs der Regionalgemeinschaft SADC geeinigt haben. Diese Quotierung ist allerdings auf zwei Wahlperioden begrenzt und kann innerhalb dieser Frist revidiert werden. (Die schwache Quotierung ist auch ein Indiz für das männerdominierte Gremium).

Der Senat, die zweite Kammer, umfasst 88 Sitze, darunter die Gouverneure der acht Provinzen und Metropolen Harare und Bulawayo sowie 18 traditionelle Chiefs. Die Gouverneure werden zwar wie bisher vom Präsidenten ernannt, aber er muss sie aus einer Liste mit zwei Kandidaten auswählen, die von der Partei, die in der betreffenden Provinz die Mehrheit hält, vorgelegt wird.


Die Judikative

Kommen wir zum dritten Verfassungsorgan, der Gerichtsbarkeit. Nach Sektion 84 der jetzigen Verfassung werden die Richter "vom Präsidenten ernannt nach Konsultation mit der Judical Service Commission (JSC)". Nach Konsultation bedeutete, dass der Präsident Empfehlungen und Vorschläge der Kommission ignorieren konnte. Und in der Regel hat er nach Gutdünken berufen und gerade Spitzenämter mit seinen Leuten besetzt. Missliebige Amtsinhaber wurden notfalls mit der Bedrohung von Leib und Leben so unter Druck gesetzt, dass sie resignierten.

Diese Machtbefugnis beschneidet der Verfassungsentwurf. Künftig soll er lediglich aus einer Liste der JSC auswählen dürfen. Auch die Öffentlichkeit darf Kandidaten vorschlagen. Die Kandidaten müssen sich einer öffentlichen Anhörung unterziehen.

Der Generalstaatsanwalt soll ohne Konsultation des JSC unmittelbar vom Präsidenten ernannt werden. Er verliert aber eine Reihe von Funktionen. Er vertritt die Regierung in Streitfällen, etwa bei Verfassungsklagen, und unterstützt die Regierung bei Gesetzesvorhaben oder bei der Beratung in Staatsverträgen mit dem Ausland.

Die Funktion des obersten Strafverfolgers tritt der Generalstaatsanwalt an das neu geschaffene Amt des Prosecutor-General ab. Dieser wird auf "Anweisung der Judical Service Commission" vom Präsidenten ernannt.

Man sieht an dieser Neuordnung der Berufungsverfahren für wichtige Rechtsämter, dass der Kommission eine zentrale Bedeutung zukommt. Die entscheidende Frage ist, wie groß wird deren Unabhängigkeit sein? Dazu enthält der Verfassungsentwurf wenig Konkretes. Die Kommission ist mit dreizehn Personen besetzt, zehn von ihnen müssen eine juristische Qualifikation nachweisen.


Die Sicherheitskräfte

Die großen Fragezeichen für den Transformationsprozess in Simbabwe sind Armee und Polizei sowie andere Sicherheitskräfte wie Geheimdienst und paramilitärische Formationen. Von ihnen ging bei den Wahlen 2008 maßgeblich die Gewalt gegen Opponenten des Mugabe-Regimes aus. Bis heute halten die Kommandospitzen an ihrer Drohung fest, keinen Wahlsieger aus dem Oppositionslager zu akzeptieren. Man darf aber davon ausgehen, dass es zumindest in der Armee unterschiedliche Strömungen gibt, anders als bei der Polizei, die sich bis in untere Ränge hinein an das Regime gebunden hat.

Der Verfassungsentwurf hält sich in den Bestimmungen für die Besetzung von Spitzenkommandos auffällig zurück, möglicherweise um Militär und Polizei keinen unmittelbaren Vorwand zur Verweigerung zu geben. Neu ist, dass Spitzenpositionen auf zwei Perioden von jeweils fünf Jahren begrenzt werden. Dem Präsidenten ist bei der Besetzung weitgehend freie Hand gegeben, lediglich Konsultationen sind vorgegeben. Über ihre Verbindlichkeit schweigt sich der Entwurf aus.

Kritikern zufolge fehlt es gerade den Paragraphen zu den Sicherheitsdiensten an ausreichenden checks and balances, um eine Patronagepolitik in diesem wichtigen Bereich zu vermeiden.

Die Absegnung des Verfassungsentwurfes durch das Parlament sowie ein erfolgreiches Referendum sind nur zwei Stolpersteine auf dem Weg zu einem politischen Neuanfang in Simbabwe. Ende November noch geriet der Verfassungsprozess erneut in eine Sackgasse, als sich der Verwaltungsausschuss von Copac nicht in der Lage sah zu entscheiden, wie mit dem Entwurf und den Änderungsforderungen Mugabes umgegangen werden soll. Auch konnte man sich nicht darauf einigen, wie mit den Anregungen und Empfehlungen der so genannten 2. Stakeholder-Konferenz umgegangen werden solle. Der Termin für eine zugesagte Befassung ist ungenutzt verstrichen.

Die Konferenz bemängelte eine ganze Reihe von Schwachpunkten in der Vorbereitung von freien, fairen und gewaltfreien Wahlen, die unabhängig von der Verfassung noch zu beheben sind. So müssten vor allem in der Sicherheitsgesetzgebung eine Reihe von Gesetzen aufgehoben werden, wie etwa die Notstandsgesetzgebung, der Presidential Powers (Temporary measures) Act und andere, die dem noch amtierenden Präsidenten über die Wahl hinaus eine übermächtige und teils willkürliche Machtfülle einräumen. Unabdingbar sei auch ein neues Mediengesetz, das vor allem in Rundfunk und Fernsehen allen Parteien und Kandidaten eine angemessene Selbstdarstellung ermöglicht. Zweifel wurden auch an der überparteilichen Kompetenz des Observers Accreditation Committee geäußert. Richtlinien für die Zulassung bestehen nicht. Eine objektive und professionelle Wahlbeobachtung wird aber als wichtiges Instrument für freie Wahlen, die ihren Namen verdienen, für unumgänglich gehalten.

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afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
41. Jahrgang, Nr. 6, November/Dezember 2012, S. 10 - 12
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veröffentlicht im Schattenblick zum 14. Februar 2013