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GRUNDGESETZ/064: Rasterfahnder machen mageren Fang (MaxPlanckForschung)


MaxPlanckForschung - 4/2007
Das Wissenschaftsmagazin der Max-Planck-Gesellschaft

Rasterfahnder machen mageren Fang

Von Birgit Fenzel


Die Frage, ob die Rasterfahndung gegen das Grundgesetz verstößt, provoziert seit 30 Jahren Streit zwischen Rechtsexperten, Staats- und Datenschützern. Ein geplantes Gesetz soll dem Bundeskriminalamt nun erlauben, dabei sogar auf mehr Datensammlungen zuzugreifen - bei Gefahr im Verzug auch ohne richterliche Genehmigung. Inwieweit die Fahndungs-methode überhaupt hilft, Verbrechen aufzuklären oder gar zu verhindern, hat Dirk Pehl vom Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht nun erstmals untersucht.


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Wenn Stefan L. (Name geändert) erzählt, was ihm im vergangenen Sommer passierte, drängt sich der Gedanke an einen düsteren literarischen Klassiker auf. Denn das, was der 43-jährige Familienvater mit den Behörden erlebte, hätte genauso gut Josef K., der Hauptfigur aus Franz Kafkas Der Prozess geschehen können. Aus heiterem Himmel war auch er in die Mühlen der Justiz geraten, die ohne große Begründungen ihres Amtes waltete. Stefan L. hing bei einer Rasterfahndung quasi als Beifang im Schleppnetz der Ermittler. "So etwas kann passieren", sagt Dirk Pehl vom Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg. Im Rahmen seiner Doktorarbeit untersuchte er die Rasterfahndung auf ihre Effizienz und ist dabei zu einem wenig schmeichelhaften Ergebnis gelangt.

Eine Rasterfahndung funktioniert in etwa nach dem gleichen Prinzip wie ein Fischnetz. Auch zwischen ihren Maschen sollen dicke Fische hängen bleiben - Terroristen, Verbrecher oder andere Personen, von denen, wie es heißt, "beträchtliche Gefahr für Bund oder Land, beziehungsweise Leib und Leben eines Einzelnen" ausgeht. Zu den Anfängen des polizeilichen Rasterns vor 30 Jahren fischte die Polizei dazu nur in einem vergleichsweise bescheidenen Datenpool.

Bei den ersten Fahndungen dieser Art, die Terroristen der RAF aufspüren sollten, wurden lediglich Adressen, Kfz-Zulassungen oder Informationen über die Art und Weise gesammelt, wie jemand seine Stromrechnung zahlt. Dagegen können heutige Ermittler mit richterlicher Befugnis auf weitaus ergiebigere Datenquellen zugreifen. Kreditkartenzahlungen, Telefonanschlüsse oder Selbstauskünfte, die in ganz anderen Zusammenhängen gemacht wurden, etwa bei einer Steuererklärung, können den Fahndern viel über einen Menschen verraten.

Angesichts dieser kriminologischen Sammelleidenschaft sehen Datenschützer den Überwachungsstaat kommen. Dabei gibt es im Gesetz einige Vorgaben, die dem einen Riegel vorschieben sollen. So müssen die Ermittler im Vorfeld einer Rasterfahndung eine richterliche Genehmigung einholen, und diese gilt auch nur zur Abwehr von Straftaten von erheblicher Bedeutung. Die rechtliche Grundlage bilden das Gesetz zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität, in dem die Rasterfahndung erst seit 1992 mit Paragraf 98a der Strafprozessordnung geregelt wird, sowie die Polizeigesetze der Länder.

Obwohl die Strafverfolgungsbehörden die Rasterfahndung erstmals bereits einsetzten, als sie 1977 nach den Entführern Hanns Martin Schleyers suchten, birgt sie immer noch reichlich Zündstoff. Erst in jüngster Zeit flammte die Diskussion über Fluch oder Segen dieser Methode wieder auf, als Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble sich dafür aussprach, die Rasterfahndung auszuweiten und es künftig auch den Mitarbeitern des Bundeskriminalamts zu gestatten, bei Gefahr im Verzug ihre Computer zum Rastern mit personenbezogenen Daten zu füttern - ohne richterliche Genehmigung.


Recherche unter erschwerten Bedingungen

Die Arbeit des Freiburger Rechtsforschers Dirk Pehl dürfte dieser Debatte neue Impulse vermitteln. Denn er hat in den vergangenen zweieinhalb Jahren sämtliche staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren ausgewertet, in denen seit 1992 eine Rasterfahndung angeordnet worden ist. "Das war gar nicht so einfach", sagt er über die teilweise zähe Recherche. "Das größte Problem war, überhaupt Zugang zu Informationen zu bekommen." Zuerst habe er sämtliche Datenschutzbeauftragten angeschrieben, doch die hatten kein Material über die Fischzüge in den Datensammlungen. Schließlich fand der Max-Planck-Forscher doch noch die richtigen Adressaten für sein Anliegen. Er schrieb dann jede Staatsanwaltschaft an und hatte dabei das Glück, dass sich jeder einzelne Staatsanwalt an seine Rasterfahndungen erinnern konnte. "Die machen das schließlich auch nicht alle Tage", sagt Dirk Pehl.

Durch seine Fleißarbeit verschaffte sich der Forscher die Akten von insgesamt 27 Verfahren, in denen 31-mal gerastert wurde. Das klingt nach wenig, entspricht aber einer kompletten Erhebung staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsverfahren, in denen eine oder mehrere Maßnahmen nach den Paragrafen 98a und b der Strafprozessordnung angeordnet und durchgeführt worden sind, seit diese die Rasterfahndung regeln. Die Zahl der Rasterfahndungen ist auch deshalb nicht besonders hoch, weil sie nicht überall genutzt wird. Wenn irgendwo gerastert wird, geht das zumeist von der Bundesanwaltschaft aus oder erfolgt in Bayern, Hessen und NRW.

Wie Pehl festgestellt hat, war das ausgewiesene Ziel der Rasterfahndung in rund einem Drittel der untersuchten Anträge, Personen zu finden, die bestimmte, für die Ermittlungen wichtige Merkmale aufwiesen. "Rasterfahndungen dienen aber auch der Erforschung des Sachverhaltes, der Identifizierung von Mittätern, der Feststellung von Bandenstrukturen, Ermittlung des Aufenthaltsortes von Verdächtigen und der Vorbereitung von groß angelegten DNA-Analysen." Bei der Hälfte der Rasterfahndungen hätten die Ermittler Daten von Einwohnermeldeämtern in den Datenabgleich einbezogen. Auch auf die Datenbestände des Kraftfahrtbundesamtes griffen sie gern zurück, oft gleich mehrfach. Doch am häufigsten bedienten sie sich polizeiinterner Datenbanken.

Vieles, was Pehl in seiner Promotionsarbeit über die Rasterfahndung empirisch herausgefunden hat, konnte Stefan L. als kleiner Fisch im Netz der Rasterfahndung am eigenen Leib erleben. Mit einem grauen Briefumschlag im Postkasten fing alles an, erinnert sich der 43-Jährige: "Ich dachte erst, das ist ein Knöllchen." Schon allein das habe ihn erstaunt; konnte er sich doch keinerlei bußgeldträchtiger Vergehen als Verkehrsteilnehmer entsinnen.

Seine Verwunderung stieg allerdings noch mehr, als er das Schreiben las. Handelte es sich doch um eine polizeiliche Vorladung. Als Zeuge sollte er zwei Wochen später auf dem Kriminalamt antreten. "Ich hatte überhaupt keine Ahnung, was ich gesehen haben sollte." Ein ungutes Gefühl habe ihn da beschlichen. Sofort rief er beim Kommissariat an, was ihn noch mehr beunruhigte. Er sei in eine Rasterfahndung geraten, erfuhr der zunehmend entsetzte Mann vom freundlichen Sachbearbeiter am anderen Ende der Leitung. Näheres könne man ihm nicht mitteilen, beschied ihn dieser noch. Da müsse er wohl zum angesetzten Termin auf dem Kommissariat erscheinen. Auch die weitere Information, dass er dort eine Speichelprobe abgeben sollte, trug nicht gerade zu seiner Beruhigung bei.

Alarmiert suchte sich Stefan L. einen Anwalt. Dieser sollte für ihn herausfinden, was genau die Polizei ermittelte und was er damit zu schaffen hatte. Doch auch dieser Schritt brachte ihm nicht die gewünschte Aufklärung - aber immerhin gänzlich neue Einsichten in das deutsche Rechtssystem. Akteneinsicht bekommt nur ein Angeklagter beziehungsweise sein Verteidiger. "Dieses Recht hat man aber nicht, wenn man wie ich als Zeuge vorgeladen ist", berichtet der Münchner noch immer fassungslos. "Da ist man quasi rechtlos."

Immerhin stieß sein Anwalt dann doch noch auf einen gesprächigeren Polizeibeamten im Kommissariat. Der erzählte, dass es im Südosten der Stadt eine Serie von sexuellen Nötigungen gegeben habe. Es gebe keine Zeugenbeschreibungen, wohl aber DNA-Material vom Täter und daher lade man jetzt Männer zur Speichelprobe. Was Stefan L. zu diesem Zeitpunkt allerdings noch nicht ahnte - er hatte eine Statistenrolle in einer Rasterfahndung.

Wie der Rechtsforscher Dirk Pehl bei seinen Fallstudien zu der Ermittlungsmethode herausgefunden hat, setzen Kriminaler diese gern im Vorfeld von Massen-Gentests oder DNA-Reihenuntersuchungen ein. "Dies sind auch die Fälle, in denen die Rasterfahndung oft erfolgreich war", sagt Pehl. Die Rasterfahndung könne den Personenkreis Verdächtiger sinnvoll einschränken, was die weiteren Ermittlungen voranbringe. Dafür müsse das Profil des Täters allerdings so detailliert wie möglich sein. Wenn die Kriterien zu ungenau sind, wird der Kreis der Verdächtigen zu groß und auch Menschen wie Stefan L. landen im Schleppnetz der Fahnder.

Die genauen Hintergründe der Ermittlungen kennt der unversehens in ein Sexualdelikt involvierte Familienvater bis heute nicht. Doch aus den dürftigen Informationen, die die Polizei durchsickern ließ, zieht er so seine Schlüsse. Die Polizei habe einen Mann gesucht, der in der Gegend lebt, in der auch er wohnt. Und weil die Straftaten immer in der letzten Ferienwoche erfolgten, vermutete die Polizei offenbar: Das muss ein Lehrer sein. "Als wenn nur Lehrer wüssten, wann Ferien sind", sagt er mit süffisantem Unterton: "Da hat's auch wenig geholfen, dass ich den Beamten versichert habe, dass ich erstens nachweislich zum Zeitpunkt des Geschehens in Ferien außer Landes war, und zweitens gar kein Lehrer bin, sondern Berater."

Wie er überhaupt in die Lehrerschublade der Kriminaler geraten ist, kann sich Stefan L. mittlerweile immerhin denken - er hat schließlich lange genug darüber gegrübelt. "Das müssen die aus Unterlagen des Finanzamts haben." Vor Jahren habe er mal einen Nebenjob als Dozent gehabt und den in seiner Steuererklärung angegeben. Ob dieses Ermittlungsverfahren zum gewünschten Erfolg geführt hat, ist ihm unbekannt. Denn nachdem er seine Speichelprobe abgegeben hatte, hat Stefan L. nichts mehr von der Polizei gehört.

Wie eng die Präzision des Profils mit dem Erfolg des Unternehmens verknüpft ist, zeigt auch die präventive Rasterfahndung, die erstmals nach den Anschlägen vom 11. September 2001 eingesetzt wurde. Dabei standen gänzlich unauffällige Personen im Fadenkreuz der Ermittler. Es ging um Schläfer, potenzielle Terroristen im Stand-by-Modus, deren hervorstechendstes Merkmal ist, dass sie keines haben. "So etwas ist von vornherein zum Scheitern verurteilt", sagt Dirk Pehl über diesen Einsatz der Rasterfahndung. Jedenfalls kommt seine Studie zu dem Schluss: "An den im Rahmen der repressiven Rasterfahndung verwendeten Kategorien gemessen, kann die Maßnahme damit als nur bedingt erfolgreich eingestuft werden."


Datenflut überfordert den Polizeiapparat

Doch auch bei der normalen Rasterfahndung scheint der Polizei das Glück eher bedingt hold zu sein. Die Zahlen, die der Freiburger Rechtswissenschaftler bei seinen umfangreichen Aktenstudien herausfand, sprechen für sich. Danach führten gerade einmal 13 Prozent der Rasterfahndungen zur Ermittlung des Täters. "Zu weiteren 13 Prozent waren keine Angaben möglich und 16 Prozent wurden als nicht erfolgreich eingestuft", lautet die Bilanz. In den restlichen Fällen habe die Polizei bedingt erfolgreich gerastert: Die Methode habe zwar neue Ermittlungsansätze geliefert. "Aber die haben nichts zur Aufklärung des Falls beigetragen", sagt Pehl.

Manchmal ist für den Misserfolg auch nicht das unscharfe Profil verantwortlich. Oft sei der Polizeiapparat technisch nicht in der Lage, die Daten aufzubereiten - die überdies nicht selten veraltet, unvollständig oder unkompatibel mit dem System der Ermittler seien. Veraltete Software, vor allem in Einwohnermeldeämtern, erschwere die Arbeit der Ermittler zusätzlich oder liefere Daten, die für die Ermittlungsarbeit unbrauchbar sind.

Problematisch ist die Rasterfahndung auch aus Sicht des Datenschutzes. Allein das Sammeln personenbezogener Daten verstößt gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, wenn dies - wie bei der Rasterfahndung üblich - ohne Wissen des Betroffenen erfolgt. Dieses allgemeine Persönlichkeitsrecht gesteht dem Einzelnen zu, selbst zu bestimmen, wo, wann und wie persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden. Durch die Verknüpfung der Daten könne im Rahmen einer Rasterfahndung zudem das Persönlichkeitsbild eines Menschen konstruiert werden, auf dessen Richtigkeit oder Verwendung der Betroffene keinerlei Einfluss habe, wie es in einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1983 heißt. Ferner könne die blanke Vorstellung, Gegenstand einer Datensammlung zu sein, das Verhalten der Menschen beeinflussen und beschränken.


Kein Instrument für schnelle Lösungen

Ganz unberechtigt scheint die Skepsis gegenüber den klammheimlichen Datensammlungen im Zuge einer Rasterfahndung nicht. Jedenfalls hat Dirk Pehl bei seinen Recherchen und Gesprächen mit Ermittlern einige heikle Punkte festgestellt, die nicht nur Bedenkenträgern und ausgewiesenen Gegnern dieser Ermittlungsmethode aufstoßen dürften. So manche Vorgabe werde in der Praxis schlichtweg ignoriert, so mancher Rechtsweg via Abkürzung beschleunigt. Für bedenklich hält er zum Beispiel die Tatsache, dass die Begründung zur Durchführung einer Rasterfahndung meist nur unzureichend erörtert wurde. Dies trifft insbesondere auf die Erlasse der Gerichte und Staatsanwaltschaften zu, weniger auf die der Polizei. Kurze Zeiträume zwischen Anregung, Antrag und Anordnung einer Rasterfahndung deuteten ebenfalls auf "eher informelle Argumentationen und Rechtfertigungsgründe" für dieses Ermittlungsverfahren hin.

Besorgniserregend findet Pehl auch die Informationspolitik der Behörden. "In fast zwei Dritteln wurden selbst Leute, gegen die weitere Ermittlungen durchgeführt wurden, nicht informiert. Obwohl das gesetzlich vorgeschrieben ist." Der Freiburger Rechtswissenschaftler führt dies darauf zurück, dass zwischen Staatsanwaltschaften und Polizei Uneinigkeit über die Zuständigkeit sowie über Inhalt und Umfang der Benachrichtigungspflicht herrsche. Während die Polizei oft der Ansicht sei, dass die Staatsanwaltschaft den Benachrichtigungszeitpunkt zu bestimmen und die Betroffenen zu benachrichtigen habe, führten einige Staatsanwaltschaften an, dass die Benachrichtigung im Aufgabenbereich der Polizei liege.

Bei Stefan L. war es nicht anders. Bis heute tappt er darüber im Dunkeln, was aus der Rasterfahndung und seiner Speichelprobe geworden ist. Auch stellt sich ihm die Frage: Was passiert eigentlich mit meinen Daten? Diese müssen zwar wieder gelöscht werden, doch ob dies bereits erfolgt ist oder nicht, weiß er nicht. Rein rechtlich ist die Sache klar. So steht im Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei: "Ist der Zweck der Maßnahme erreicht oder zeigt sich, dass er nicht erreicht werden kann, sind die übermittelten und im Zusammenhang mit der Maßnahme zusätzlich angefallenen Daten auf dem Datenträger zu löschen und die Unterlagen, soweit sie nicht zur Verfolgung von Straftaten erforderlich sind, zu vernichten." Doch es gibt keine Informationspflicht, ob dies dann auch in die Tat umgesetzt worden ist. So bleibt die Sorge: Bei der nächsten Rasterfahndung in ähnlicher Angelegenheit wieder einen grauen Briefumschlag im Postkasten zu haben.

Mit seinen Recherchen zur Rasterfahndung lieferte Dirk Pehl am Freiburger Max-Planck-Institut einen wichtigen Beitrag zur Grundlagenforschung. Denn so heftig die rechtspolitische Debatte über Sinn und Unsinn der Rasterfahndung auch immer wieder aufflammte, so dürftig war die Faktenlage zu dem Thema. "Die Studien, die sich zuvor damit beschäftigt hatten, drehten sich immer nur um die Frage ihrer Verfassungsmäßigkeit. Es gab nicht einmal Statistiken darüber, wie oft sie schon eingesetzt worden war", sagt Pehl.

Mit seiner Studie hat er erstmals die Effizienz dieses Polizeiinstruments untersucht und dabei mangelhafte richterliche Kontrolle, veraltete Software, technische Schwierigkeiten und eine sehr niedrige Erfolgsquote festgestellt. Trotzdem glaubt er, dass die Rasterfahndung ihre Berechtigung hat: Unter bestimmten Rahmenbedingungen mit exzellenter Vorbereitung bei der Aufklärung spezieller Vergehen. "Sie ist aber kein Instrument, das sich schnell mal eben für alles Mögliche einsetzen lässt", urteilt der Rechtswissenschaftler.


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Bildunterschriften der im Schattenblick nicht veröffentlichten Abbildungen der Originalpublikation:

> Bei der Fahndung nach RAF-Terroristen und den Entführern Hanns Martin Schleyers setzte die Polizei vor rund 30 Jahren zum ersten Mal auf die Rasterfahndung.

> Tätersuche im Labor - wer bei der Rasterfahndung im Netz hängen bleibt, wird zum DNA-Test geladen.

> Oft verfügen Ämter und Behörden nur über veraltete Datenbestände, die für die Rasterfahndung erst mühsam aufbereitet werden müssen.


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Quelle:
MaxPlanckForschung - Das Wissenschaftmagazin
der Max-Planck-Gesellschaft 4/2007, S. 68-72
Hrsg.: Referat für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der
Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V.
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veröffentlicht im Schattenblick zum 12. Februar 2008