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BERICHT/052: Rohstoff maritim - das Recht der Ersten (SB)


Internationaler Workshop zu den mineralischen Ressourcen des Meeresbodens vom 18. bis 20. März 2013 in Kiel

Fragen rund um die Verwaltung des "gemeinsamen Erbes der Menschheit" durch die Internationale Meeresbodenbehörde



Die Meeresgebiete jenseits der nationalen Rechtsprechung werden im UN-Seerechtsübereinkommen von 1982 als das "gemeinsame Erbe der Menschheit" bezeichnet. Weil normalerweise mit "Erbe" das Vermächtnis eines Verstorbenen gemeint ist, die Menschheit aber augenscheinlich noch nicht das Zeitliche gesegnet hat, ist diese Formulierung so zu verstehen, daß jenes Erbe von den Signatarstaaten des UN-Seerechtsübereinkommens (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) im Sinne aller "Erben" der gegenwärtigen wie auch zukünftigen Generationen quasi treuhänderisch verwaltet wird. Das läßt sich allerdings schwerlich mit den derzeit zu beobachtenden emsigen Aktivitäten im Vorfeld bergbaulicher Maßnahmen zum Rohstoffabbau in der Tiefsee in Übereinstimmung bringen. Die Erbverwalter teilen das Erbe, das sich zur Zeit aus Manganknollen, Massivsulfiden und Kobaltkrusten zusammensetzt, unter sich auf.

Sie machen dies keineswegs im Empfinden eigenen Unrechts, sondern des Rechts. Da werden umfangreiche Umweltauflagen für die Erkundung des Meeresbodens in der "Area", jenem Gebiet außerhalb der nationalen Jurisdiktion, ausgesprochen, fast schon sozialistisch anmutende Formen der Verteilungsgerechtigkeit etabliert und Maßnahmen zur Entwicklungsförderung von ärmeren Ländern ergriffen, damit diese die gleichen Chancen zur Nutzung des "gemeinsamen Erbes" erhalten wie die reicheren Länder. Trotzdem bleibt festzustellen, daß das Erbe nicht bewahrt, sondern ausgegeben werden soll, und daß die Idee des gleichen Nutzens für alle graue Theorie bleibt.

Schwarzweißzeichnung des Dreimasters HMS Challenger mit gerefften Segeln - Foto: The Report of the Scientific Results of the Exploring Voyage of HMS Challenger. Public domain, via Wikimedia Commons

Das britische Forschungsschiff HMS Challenger ging vom 21. Dezember 1872 bis 24. Mai 1876 auf große Fahrt über alle Weltmeere. Die Auswertung der wissenschaftlichen Beobachtungen und Proben bildet, von Forschungsassistent John Murray in 50 Bänden abgefaßt, die Grundlage der Wissenschaft der Ozeanographie. Eine der zahlreichen Entdeckungen der dreieinhalbjährigen Expedition: Manganknollen am Meeresgrund.
Foto: The Report of the Scientific Results of the Exploring Voyage of HMS Challenger. Public domain, Wikimedia Commons


Arvid Pardo, der "Vater des Seerechtsübereinkommens"

Hatte Maltas Botschafter bei den Vereinten Nationen, Arvid Pardo, das gemeint, als er am 1. November 1967 eine lange Rede vor der UN-Vollversammlung hielt und darin anregte, den Meeresgrund jenseits der nationalen Jurisdiktion als "gemeinsames Erbe der Menschheit" anzuerkennen? Pardo gilt als "Vater des Seerechtsübereinkommens", wenngleich die Idee, etwas als gemeinsames Erbe der Menschheit zu begreifen, geschichtlich weiter zurückreicht.

Der maltesische Botschafter warnte eindringlich sowohl vor einem Wettlauf um die mineralischen Ressourcen des Meeresboden als auch, da es die Zeit des kalten Kriegs zwischen Ost und West war (der allerdings in Form von Stellvertreterkriegen in den Staaten des Trikont ziemlich heiß war), vor einem Wettrüsten:

"Die Folgen wären sehr schwerwiegend: Letztlich käme es zu einer dramatischen Eskalation des Wettrüstens und scharf wachsenden Spannungen in der Welt, auch ausgelöst von der inakzeptablen Ungerechtigkeit, daß die Vielfalt der Ressourcen der Welt zum ausschließlichen Nutzen von weniger als einer Handvoll Nationen reserviert wird. Der Starke würde stärker werden, der Reiche reicher, und unter den Reichen würde eine wachsende und unüberwindbare Differenzierung von zweien oder dreien und dem Rest entstehen. Zwischen den sehr wenigen vorherrschenden Mächten nähmen Verdächtigungen und Spannungen in nie dagewesener Größenordnung zu." [1]

Pardos Absicht war es nicht, die Rohstoffe der Meeresböden ungenutzt zu lassen. Sie sollten einer UN-Verwaltung unterstellt werden, um auf diese Weise eine Aneignung durch einzelne Nationalstaaten zu verhindern. Diese Vorstellung hat sich bis heute erhalten, aber ob ihre Umsetzung genauso erfolgt, wie es sich der 1999 verstorbene Diplomat gewünscht hat, ist zu hinterfragen. Haben doch die Industriestaaten einen deutlichen Einfluß auf das Übereinkommen zur Durchführung des Teils XI der Seerechtskonvention ausgeübt, die 1994 zur Gründung des Internationalen Seegerichtshofs (International Tribunal for the Law of the Sea, ITLOS), der Internationalen Meeresbodenbehörde (International Seabed Authority, ISA), und der Kommission zur Begrenzung des Festlandsockels (Commission on the Limits of the Continental Shelf, CLCS) geführt hat.

Einer, der dies in wichtiger administrativer Funktion miterlebt hat, war der frühere UN-Generalsekretär Javier Pérez de Cuéllar. Im Juli 1990, acht Jahre nach Verabschiedung des UN-Seerechtsübereinkommens, rief er zu informellen Konsultationen auf, um einen Konsens hinsichtlich des bis dahin immer wieder kritisierten und von vielen Staaten nicht anerkannten Teils XI, mit dem der Rohstoffabbau am Meeresboden geregelt werden sollte, herzustellen. Am 9. Juli 1994 zog Pérez de Cuéllar folgende Bilanz: Acht Jahre nach der Verabschiedung der Seerechtskonvention ist ein "signifikanter politischer und ökonomischer Wandel" hinsichtlich des marinen Bergbaus eingetreten. Das allgemeine ökonomische Klima hat sich mit Blick auf die Rolle des öffentlichen und privaten Sektors gewandelt. "Es gab einen erkennbaren Schub in Richtung einer stärker marktorientierten Wirtschaft." [2]

Auch die neuseeländische Juristin und Ethikexpertin Prue Taylor von der University of Auckland schrieb in einem Gastbeitrag mit dem Titel "Das Gemeinsame Erbe der Menschheit. Wem gehört die Welt jenseits aller Grenzen?" am 15. Mai 2012 in der Süddeutschen Zeitung, daß das Übereinkommen von 1994 zur Durchführung des Teiles XI der UN-Seerechtskonvention "allgemein als negativ bewertet" wird, "denn es habe die Verteilungselemente des ursprünglichen Regimes zugunsten kommerzieller Interessen ausgehöhlt." [3]

Von dieser kontroversen Entwicklung erfuhr man in dem ansonsten durchaus engagierten Vortrag von Michael Lodge, Rechtsberater (Legal Counsel) der Legal and Technical Commission (Rechts- und Fachkommission) der ISA, auf dem besonders an Studierende aus dem In- und Ausland gerichteten Workshop "Seafloor Mineral Resources: scientific, environmental, and societal issues" (Mineralische Ressourcen des Meeresbodens: wissenschaftliche, umweltbezogene und gesellschaftliche Fragen), nichts. Lodge sprach auf der von dem Exzellenzcluster "Ozean der Zukunft" zusammen mit dem GEOMAR Helmholtz-Zentrum für Ozeanforschung vom 18. bis 20. März 2013 im Kieler Hotel Steigenberger Conti Hansa ausgerichteten Veranstaltung zum Thema "Law of the Sea and licensing of mining activities" (zu deutsch: Seerecht und Lizenzierung von Bergbauaktivitäten). In dem Vortrag reflektierte Lodge sozusagen bereits das Ergebnis der kommerziellen Einflußnahme.

Referent beim Vortrag - Foto: © 2013 by Schattenblick

Michael Lodge, Legal Counsel der ISA
Foto: © 2013 by Schattenblick

Noch sind die marinen Rohstoffe in der "Area" nicht dem Rohstoffabbau (Exploitation) und damit der endgültigen kommerziellen Nutzung ausgesetzt, sondern lediglich zur Erkundung (Exploration) freigegeben. Falls aber die Rohstoffpreise weiter steigen, könnte es in einigen Jahren dazu kommen, daß das "gemeinsame Erbe der Menschheit" am Meeresboden Stück für Stück abgebaut und der dem marinen Bergbau nachgeordneten, industriellen Produktionskette zugeführt wird. Das Recht zur Verteilung des "Erbes" haben die Signatarstaaten der ISA übertragen, die ihren Hauptsitz in Kingston, Jamaika, hat. 165 Länder, darunter die Europäische Union, haben die Seerechtskonvention ratifiziert; hiervon haben 144 Teil XI, der die Implementierung der ISA behandelt, anerkannt. [4]

Die Argumente der Befürworter dieser UN-Einrichtung sollen hier nicht a priori von der Hand gewiesen werden: Gäbe es diese Institution nicht und wäre die Area nicht zum gemeinsamen Erbe der Menschheit erklärt worden, würde möglicherweise das Prinzip, wer zuerst kommt, mahlt zuerst, oder unter den Nationen gar das Faustrecht herrschen. Einzelne Nationalstaaten würden sich riesige Claims sichern und gegen andere Interessenten militärisch verteidigen. Das war auch die Sorge Arvid Pardos, der in seiner Rede vor der UN-Vollversammlung ausführlich vor einer militärischen Nutzung des Meeresbodens bzw. der Meere insgesamt warnte.

Womöglich würden wieder Formen der modernen Piraterie und Freibeuterei um sich greifen, und es käme leicht zu Spannungen mit der Folge kriegerischer Auseinandersetzungen zwischen den Nationalstaaten. Wobei dann jene Länder niemals von den Rohstoffen in der Area profitieren würden, die wirtschaftlich und militärisch nicht so stark sind oder nur über eine kurze Küstenlinie und damit ein vergleichsweise kleines Meeresgebiet verfügen; oder aber die ökonomisch weitreichend von der Nutzung der Meere abhängig sind, aber nicht verhindern können, daß sozusagen der größere Räuber kommt und ihnen die Beute wegnimmt.


Die Kabeljaukriege - der Ruf nach einem weltweit einheitlichen, umfassenden Seerecht wird lauter

Unvergessen sind die drei Kabeljaukriege zwischen 1958 und 1975, zu denen es zwischen Island und dem Vereinigten Königreich (sowie weiteren Staaten, u. a. der Bundesrepublik Deutschland) kam, weil die Fischbestände im Nordatlantik kollabiert waren und Island sich gezwungen sah, seine Fischereigrenzen von zunächst vier auf zwölf, dann auf 50 und schließlich auf 200 Seemeilen auszudehnen. Die isländische Küstenwache hatte die Schleppnetze unter ausländischer Flagge fahrender Schiffe gekappt, Großbritannien wiederum ließ seine Trawler von Kriegsschiffen begleiten. Bei einem Vorfall war es sogar zu einem Rammstoß gegnerischer Schiffe gekommen. Die Kabeljaukriege waren einer der Gründe, weswegen die Vereinten Nationen 1982 das Internationale Seerechtsübereinkommen verabschiedeten.

Island setzte sich rechtlich gegenüber Großbritannien durch. Allerdings brach 1995 trotz dieses Übereinkommens ein bewaffneter Konflikt zwischen Spanien und Kanada aus. Die kanadische Küstenwache brachten einen spanischen Trawler außerhalb der 200-Meilenzone auf. Der Vorwurf gegen die Spanier lautete, sie verwendeten Fangnetze mit zu kleiner Maschenbreite, fingen damit die Jungfische ab und gefährdeten so Kanadas Bemühen, die überfischten Buttbestände im Nordwestatlantik wieder aufzubauen. Die alte kolonialzeitliche Seemacht Spanien sprach von einem Akt der Piraterie und entsandte Kriegsschiffe, um seine Trawler in dem vor Kanada liegenden Seegebiet zu schützen. Zwischen den Kriegsschiffen dieser beiden NATO-Staaten wurden "nur" Warnschüsse ausgetauscht.

Wird eine Institution wie die 1994 gegründete ISA zukünftige Konflikte um den Rohstoffabbau vom Meeresboden verhindern? Das vermag niemand zuverlässig zu beantworten, derzeit lassen sich keine Anzeichen für Rohstoffkonflikte entdecken. Selbst die Vereinigten Staaten, die das UN-Seerechtsabkommen nicht unterzeichnet haben und eine eigene marine Rohstoffpolitik betreiben, halten sich anscheinend an die Bestimmungen der ISA. Vielleicht auch deswegen, weil sie sich die Tür zu einer späteren Ratifizierung, für die sich bereits der frühere US-Präsident George W. Bush jr., die frühere Außenministerin Hillary Clinton und eine Reihe von US-Senatoren ausgesprochen hatten, offenhalten wollen. Verhindert wurde die Ratifizierung von einigen US-Senatoren, die hauptsächlich dem republikanischen Flügel entstammten und nicht einsahen, warum sich die Vereinigten Staaten dem UN-Diktat unterwerfen sollten.

Die USA genießen bei der Internationalen Meeresbodenbehörde Beobachterstatus. Die ISA hat bereits Teile jener Claims, die in der Vergangenheit von den USA in der manganknollenreichen Clarion-Clipperton-Zone reklamiert wurden, an andere Staaten vergeben.

Übersichtskarte der von der ISA ausgewiesenen Gebiete im Manganknollengürtel - Karte: © International Seabed Authority (http://www.isa.org.jm/)

Lizenzierte und reservierte Gebiete mit polymetallischen Knollen in der Clarion-Clipperton-Bruchzone. Hellblau: Reservierte Gebiete; grüne Diagonalstriche: Gebiete von besonderem Umweltinteresse; weitere farbige Flächen: verschiedene Lizenznehmer, beispielsweise lachsrot: Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe; braune Linie: Grenze der ausschließlichen Wirtschaftszone.
Karte in hoher Auflösung:
http://www.isa.org.jm/files/images/maps/CCZ-Sep2012-Official.jpg
© International Seabed Authority (http://www.isa.org.jm/)

Wie bereits erwähnt umfaßt die Area jene Meeresgebiete, die nicht der nationalen Jurisdiktion unterliegen. Das betrifft zum einen die ausschließliche Wirtschaftszone der Küstenstaaten (200 Seemeilen bzw. 370 km) und zum anderen die mit dem kontinentalen Schelf verbundene Wirtschaftszone (bis maximal 350 Seemeilen bzw. 650 km). Die Befugnis der ISA gilt demnach für weniger als 60 Prozent des Meeresbodens - das ist jedoch mehr als die gesamte Landoberfläche aller Nationalstaaten zusammengenommen!


Die Prinzipien des Internationalen Seerechtsübereinkommens

Diese riesige Fläche wird nun portionsweise verteilt. Michael Lodge betonte, daß hierbei umfangreiche Umweltschutzauflagen zum Tragen kommen und die entwickelten Länder die Entwicklungsländer bei der Exploration unterstützen müssen. Außerdem würden fundamentale Prinzipien nach dem Seerecht eingehalten, denen zufolge

- kein Staat Souveränität über irgendeinen Teil der Area beanspruchen oder ausüben darf;

- die Rechte in der Area der gesamten Menschheit, die von der ISA repräsentiert wird, gehören;

- die Aktivitäten in der Area dem Wohlstand der gesamten Menschheit dienen sollen;

- der Zugang zur Area ausschließlich für friedliche Zwecke bestimmt ist.

Das sind hehre Ansprüche, von denen einige von vornherein den Praxistest nicht bestehen. Auch wenn einzelne Staaten nicht die Souveränität über Teile der Area beanspruchen dürfen, wird die konkrete Nutzung sehr wohl auf nationalstaatliche Vorteile hinauslaufen, allen Verpflichtungen zur Kooperation zum Trotz. Warum sonst, wenn nicht aus wirtschaftlichen Erwägungen, sollte beispielsweise Deutschland seinen Mangel an eigenen Lagerstätten für metallische Rohstoffe dadurch auszugleichen versuchen, daß es sich von der ISA einen Claim im Manganknollengürtel des äquatorialen Pazifiks zuteilen läßt?

Die dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie unterstellte Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) hat 2006 ein Lizenzgebiet in der Clarion-Clipperton-Zone zugeteilt bekommen. Zur Zeit findet die fünfte Expedition der BGR in dieses Gebiet statt. Außerdem wird überprüft, ob man einen Lizenzantrag für Massivsulfide einreichen will. [5] Deutschland weiß auch sonst seine Rohstoffinteressen durchaus zu wahren und ist bei der Internationalen Meeresbodenbehörde personell stark repräsentiert. Deutsche Experten sitzen in der Legal and Technical Commission, im Council, im Finance Committee und im Office Of Resources And Environmental Monitoring. 1998 stellte die Bundesrepublik den Ratsvorsitzenden.

Lizenzen zur Exploration von Meeresgebieten werden den Bestimmungen der ISA zufolge nur an staatliche Akteure, "sponsoring states", vergeben. Die können sich jedoch Privatunternehmen mit ins Boot holen. Was wird aus dem "Wohlstand der gesamten Menschheit" in einem global vorherrschenden Wirtschaftssystem, in dem Privatunternehmen in Konkurrenz zueinander stehen? Und wenn sich ein Rüstungskonzern wie Lockheed Martin mit der britischen Regierung zusammenschließt und in der Clarion-Clipperton-Zone eine Lizenz zur Exploration eines Gebiets mit großer Dichte an Manganknollen erhält, dann ist der perspektivische Nutzen auch von militärischer Art und steht im Widerspruch zur Intention Arvid Pardos in seiner Rede vor der UN-Vollversammlung.

So sehr die ISA betont, daß die Rechte in der Area der gesamten Menschheit gehören, so sehr lenkt der Begriff "die Menschheit" von den tiefen gesellschaftlichen Widersprüchen ab, die sich unter anderem in einer extrem ungleichen Lebenserwartung und -qualität niederschlagen. Selbst innerhalb des reichen Deutschlands haben die Armen ein um durchschnittlich zehn Jahre kürzeres Leben als die Reichen. Um vieles krasser zeigt sich der Unterschied im Verhältnis vom relativ wohlhabenden Deutschland zu ärmeren Ländern wie Demokratische Republik Kongo, Honduras oder Laos. Allein bezogen auf den Rohstoffverbrauch könnte man sagen, daß innerhalb "der Menschheit" höchst unterschiedlich von Rohstoffen profitiert wird; daran wird sich nichts Grundlegendes ändern, nur weil sie in Zukunft auch vom Meeresboden abgebaut werden sollen.

Die ISA-Bestimmungen besagen, daß Informationen, die für die spätere Kommerzialisierung der Rohstoffe wichtig sind (beispielsweise bei Manganknollen der Gehalt an Kobalt, Kupfer und Nickel) nicht veröffentlicht werden dürfen. Das versicherte Lodge in seinem Vortrag noch einmal ausdrücklich. Darum sei hier nachgefragt: Inwiefern sollte es dem Wohl der gesamten Menschheit dienen, wenn auf Basis dieses Reglements allgemeine Transparenz und faire Konkurrenz auf der Strecke bleiben? Das sind nur zwei Beispiele für in diesem Zusammenhang zu beantwortende Fragen, die mit Blick auf die im Internationalen Seerechtsübereinkommen festgelegten Prinzipien zu stellen wären.

Theoretisch darf doch jeder am Tiefseeboden der Area prospektieren, berichtete Lodge. Er müsse lediglich zuvor eine Mitteilung an den Generalsekretär der ISA (gegenwärtig ist dies Nii Allotey Odunton aus Ghana) senden. Faktisch sei aber das Prospektieren identisch mit Explorieren, und das sei lizenzpflichtig. Das Suchen und Evaluieren von potentiellen Rohstoffen ist mit Exklusivrechten seitens der ISA verbunden: Wer die Explorationsrechte besitzt, genießt bei allen späteren Abbaurechten Priorität. Das bedeutet, wer zuerst kommt, hat dann später die besten Chancen auf eine besonders ergiebige Rohstoffausbeute.


Das Verfahren zur Verteilung von Claims durch die ISA

Explorationsrechte können bislang nur für drei Arten von Ressourcen vergeben werden, weil dafür die rechtlichen Rahmenbedingungen geschaffen wurden, für Manganknollen (seit dem Jahr 2000), Massivsulfide (seit 2010) und Kobaltkrusten (seit 2012). Die Bestimmungen zu den einzelnen Ressourcen sind sehr ähnlich gefaßt, geringfügige Abweichungen ihrer unterschiedlichen Natur geschuldet. Die ISA hat bisher Claims für Manganknollen und Massivsulfide vergeben, aber noch keine für Kobaltkrusten. Für deren Abbau haben Japan und China lediglich Anträge gestellt, die zur Zeit geprüft werden, sagte Lodge. Aus seinem Vortrag ging nicht hervor, ob die ISA für den Abbau weiterer Rohstoffe den rechtlichen Rahmen erarbeiten will. Das läge aber nahe, denn der Meeresboden birgt noch sehr viel mehr Rohstoffe, die abzubauen sich lohnen könnten, sobald die Ergiebigkeit und Zugänglichkeit terrestrischer Lagerstätten schwindet.

Meeresboden Golf von Mexiko/Atlantik - Foto: Islands in the Stream 2001, NOAA/OER

Phosphorit - ein weiterer Rohstoff aus der Tiefsee? Bereits heute wird das knappe Gut Phosphor aus küstennahem, marinen Phosphorit gewonnen. Dieses Sedimentgestein zählt ebenfalls zu den Entdeckungen, die mit dem britischen Forschungsschiff HMS Challenger gemacht wurden.
Foto: Islands in the Stream 2001, NOAA/OER

ISA-Lizenzen können nur von einer staatlichen Organisation, einem staatlichen Unternehmen oder einer natürlichen Person (Unternehmen oder Individuum), das die Nationalität eines Unterzeichnerstaates hat und von diesem unterstützt wird, beantragt werden. Der Antragsteller muß die Kontrolle über die Aktivitäten am Meeresboden wahren, wobei es gestattet ist, daß sich mehrere Staaten zusammenschließen und auch mit einem Konsortium von Unternehmen zusammenarbeiten. Außerdem müssen in dem Lizenzgebiet tatsächlich Forschungen betrieben werden, ein Staat kann sich nicht ein Gebiet sichern und es dann jahrelang nicht erkunden. Zudem müssen verschiedene Nachweise für Umweltschutzmaßnahmen erbracht werden.

Ein Lizenzantrag wird von der Legal und Technical Commission, die sich aus 25 Personen, die aus unterschiedlichen Fachrichtungen wie Geologie, Bergbau oder Umwelt stammen, geprüft. Falls die Kommission den Antrag gutheißt, gibt sie eine Empfehlung an den Council (Rat) der ISA. Das ist eine politische Einrichtung, die aus 36, für vier Jahre gewählten Ländervertretern besteht. Der Council muß den Antrag annehmen, es sei denn, eine Zweidrittelmehrheit ist dagegen.

Die 25 Kommissionsmitglieder werden für jeweils fünf Jahre von der Vollversammlung (Assembly), in der jeder Signatarstaat vertreten ist, gewählt. Nach der Genehmigung des Antrags durch den Rat kommt es zum Vertragsabschluß. Die Lizenzgebühren wurden im vergangenen Jahr von 250.000 auf 500.000 Dollar angehoben. Der Referent legte Wert auf die Feststellung, daß für den Vertrag ein Standardformular verwendet wird. Jeder Antragsteller erhält somit den gleichen Vertrag.

Vermutlich betonte Lodge dies, weil bei der ISA eine Debatte darüber geführt worden war, ob nicht Entwicklungsländer einen anderen Vertrag erhalten sollten als entwickelte Länder. Interessant in diesem Zusammenhang ist eine Anfrage des Inselstaats Nauru über die rechtlichen Pflichten eines Sponsorenstaats, falls das mit ihm kooperierende Bergbauunternehmen Vertragsverletzungen begeht.

Nauru, das weniger als 10.000 Einwohner, eine Landfläche von nur 21 km² und ein Bruttoinlandsprodukt von 26 Mio. Euro hat, begründete seine Anfrage unter anderem damit, daß gemäß des Internationalen Seerechtsübereinkommens Entwicklungs- und entwickelte Länder den gleichen Zugang zum gemeinsamen Erbe der Menschheit haben sollten, aber daß ein Entwicklungsland unmöglich das Risiko eines Zusammenschlusses mit einem marinen Bergbauunternehmen eingehen könne, solange es für die von diesem angerichtete Schäden haftbar zu machen sei. Dieser Widerspruch sollte nach Ansicht Naurus, das zum Zweck der marinen Rohstoffgewinnung die Nauru Ocean Resources Inc. gegründet hat, im Rahmen einer "Advisory Opinion" geklärt werden.

Nach einem Grundsatzurteil [6] der Meeresbodenkammer (Seabed Disputes Chamber) des Internationalen Seegerichtshofs in Hamburg wurde am 1. Februar 2011 unter dem vorsitzenden Richter Tullio Treves [7] beschlossen, daß Staaten nicht für eventuelle Umweltschäden durch das mit ihnen zusammenarbeitende Bergbauunternehmen haftbar gemacht werden können. Allerdings sind die Staaten nicht von der angemessenen Sorgfaltspflicht (due diligence) entbunden und müssen im Rahmen ihrer Möglichkeiten auf dem neuesten Stand der Technik bleiben. Entwicklungs- und entwickelte Länder haben somit die gleichen Pflichten zur Einhaltung von Umweltschutzstandards. Das "Vorsorgeprinzip" der Rio-Deklaration von 1992 könne jedoch für wirtschaftlich schwächere Staaten etwas anderes bedeuten als für wirtschaftlich stärkere Staaten.

Wörtlich heißt es im Grundsatz 15 der "Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung":

"Zum Schutz der Umwelt wenden die Staaten im Rahmen ihrer Möglichkeiten allgemein den Vorsorgegrundsatz an. Drohen schwerwiegende oder bleibende Schäden, so darf ein Mangel an vollständiger wissenschaftlicher Gewissheit kein Grund dafür sein, kostenwirksame Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltverschlechterungen aufzuschieben." [8]

Durch die Formulierung "im Rahmen ihrer Möglichkeiten" wird den unterschiedlichen staatlichen Voraussetzungen beispielsweise zum Umweltmonitoring Rechnung getragen. Somit bestehen Unterschiede. Ungeachtet dessen lautet die allgemeine Lesart des Urteils, daß die Meeresbodenkammer damit eine Kooperation von Bergbaukonzernen mit Entwicklungsländern allein zu dem Zweck, dadurch den Umweltauflagen entgehen zu können (als Äquivalent zu den "Billigflaggen" im Schiffsverkehr), verhindert hat.

Zwei Taucher hantieren unter Wasser mit einem Müllballen - Foto: NOAA PIFSC

Vorsorgeprinzip zumindest bei diesem Erbe der Menschheit gescheitert - Der Müll in den Weltmeeren nimmt zu
Foto: NOAA PIFSC

Eine Explorationslizenz wird für 15 Jahre vergeben, mit der Möglichkeit zur Verlängerung um fünf Jahre. Die ersten Verträge wurden 2001 geschlossen und laufen 2016 aus. Die "sponsoring states", die zur Exploration von Manganknollen eine Maximalfläche von 150.000 km² zugeteilt bekommen, müssen verschiedene Verpflichtungen eingehen. Zum Beispiel müssen sie die Hälfte der zugewiesenen Explorationsfläche (reserved area), die von annähernd gleichem kommerziellen Wert sein muß, entweder an das Unternehmen der ISA ("Enterprise") abtreten, das es zum Nutzen von Entwicklungsländern verwaltet, oder direkt an Entwicklungsländer oder Gesellschaften im Auftrag von Entwicklungsländern übergeben, so daß diese Zugang zur Area bekommen.

Lizenzen zur Exploration von Massivsulfiden, die unter anderem reich an Schwefel, Zink, Gold, Kupfer und Blei sind, werden zu maximal 100 Blocks à 10 x 10 km vergeben. Eine Explorationslizenz für Kobaltkrusten, die neben Kobalt auch Metalle wie Kupfer, Nickel und Platin enthalten, wird maximal 3000 km² umfassen, die jedoch bis auf 500 km² an die ISA abzutreten sind.

Zudem ist jeder Vertragspartner verpflichtet, für Personen aus Entwicklungsländern ein Ausbildungsprogramm einzurichten. Mit diesen und weiteren Maßnahmen will die ISA erreichen, daß der Nutzen des gemeinsamen Erbes der Menschheit nicht in die Hände weniger Wirtschaftsmächte gelangt. Tatsächlich befinden sich unter den bisherigen zwölf Lizenznehmern auch wirtschaftliche Leichtgewichte wie Nauru, Tonga und Kiribati.


Ausblick

Das System funktioniert dem Anschein nach. An dem zu verteilenden Kuchen werden Staaten beteiligt, die bei einem anderen Modus der Verfügbarmachung des gemeinsamen Erbes der Menschheit womöglich leer ausgingen. Dennoch ist nicht zu erkennen, wie durch dieses Zuteilungssystem verhindert wird, daß die attraktivsten Manganknollengebiete (oder Gebiete mit Massivsulfiden bzw. Kobaltkrusten) denjenigen zufällt, die am schnellsten sind, und wie auch jene Staaten in den Genuß eines Stücks vom Kuchen gelangen, die aus welchen Gründen auch immer nicht initiativ werden und keine Lizenz beantragen.

Michael Lodge sieht es als Errungenschaft an, daß vor der Meeresbodenkammer des Internationalen Seegerichtshofs nicht nur Klage gegen Unternehmen, sondern auch gegen die ISA und die Sponsorenstaaten eingereicht werden kann. Das gebe es bisher selten in der internationalen Gesetzgebung.

Es läßt sich nur schwer absehen, welche Folgen diese Klagemöglichkeiten haben. Bis jetzt steckt die gesamte Entwicklung der Meeresbodenerkundung noch in den Kinderschuhen, für einen Rohstoffabbau in der Area existieren noch nicht einmal die gesetzlichen Bestimmungen. So sei an dieser Stelle nur zu bedenken gegeben, daß es auch eine Kehrseite haben kann, wenn ein Unternehmen gegen einen Staat vor Gericht zieht. Beispielsweise kam es in den 1990er Jahren zu massiven zivilgesellschaftlichen Protesten gegen das von der OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) ausgehandelte Multilaterale Abkommen über Investitionen (MAI), das letztlich am Widerstand Frankreichs scheiterte. Einer der zentralen Kritikpunkte am MAI lautete, daß dadurch Unternehmen das Recht erhalten hätten, einen Staat wegen Diskriminierung zu verklagen, wenn dieser strengere Umweltschutzauflagen gefordert hätte als andere Staaten. Das läßt sich selbstverständlich nicht eins zu eins auf die Bestimmungen der ISA übertragen; es zeigt aber, welche Richtung eingeschlagen werden könnte, wenn der rechtliche Status von Unternehmen gegenüber dem der Staaten gestärkt wird.

Da noch kein kommerzieller Rohstoffabbau in der Tiefsee stattfindet, lassen sich die Auswirkungen einer Exploitation bestenfalls erahnen. Ein Umweltproblem könnte ausgerechnet daraus entstehen, daß bislang noch kein rechtliches Rahmenwerk für Lizenzen zum kommerziellen Abbau ausgearbeitet wurde. Denn bis es soweit ist, werden immer mehr Erkundungslizenzen verteilt, womit vielleicht nicht der rechtliche Anspruch, aber doch die Erwartung der Lizenznehmer wächst, später einmal die getätigten Investitionen in klingender Münze zurückzuerhalten.

Einmal angenommen, die ISA hätte an mehrere Dutzend Interessenten Explorationslizenzen ausgegeben und erst viele Jahre darauf dürfte nach einer weiteren Lizenzvergabe exploitiert werden. Wie geht man damit um, sollte sich dann nach den ersten bergbaulichen Maßnahmen in der Tiefsee herausstellen, daß die Umweltschäden, vielleicht ausgelöst durch Kumulationseffekte aufgrund des zeitgleichen und räumlich nahen Beginns mehrerer Bergbauaktivitäten, viel größer sind als in Pilotstudien zuvor beobachtet worden war? Besteht dann nicht ein erheblicher Druck, daß der Abbau von marinen Rohstoffen trotz dieser neuen Erkenntnis fortgesetzt werden müsse? Würde die ISA nicht womöglich zu Kompromissen genötigt, die sie durch ihre Umweltauflagen eigentlich vermeiden wollte?

Roboterklaue vor aufgebrochenem Gestein am Meeresgrund - Foto: Submarine Ring of Fire 2002, NOAA/OER

In der Tiefsee wird schon kräftig gekratzt, geschabt und gebrochen - Rohstoffe des Meeresbodens im Fokus der Forschung; ROPOS-Manipulator-Arm bei Entnahme einer Gesteinsprobe von einem inaktiven hydrothermalen Schlot
Foto: Submarine Ring of Fire 2002, NOAA/OER

Zu den Umweltauflagen der ISA zählt die Ausweisung von neun großen Blöcken in der Randlage der Clarion-Clipperton-Zone, die als Schutzgebiete erhalten bleiben sollen. Diese Habitate sind von besonderem Umweltinteresse und von der Lizenzvergabe ausgenommen. Vielmehr sollen darin Forschungen betrieben werden, um, so Lodge, "baselines" an Umweltauflagen für die Zukunft zu gewinnen. Die Lizenznehmer von Explorationsgebieten sind verpflichtet, regelmäßig Umweltuntersuchungen vorzunehmen, beispielsweise hinsichtlich der Besiedlungsdichte der Bodenfauna und der Artzusammensetzung. Diese Daten sollen der ISA helfen, die "Auswirkungen möglicher zukünftiger Abbauaktivitäten noch vor dem Eingriff in den Lebensraum Tiefsee" abzuschätzen und zu beurteilen, schreibt die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe. [9]

Die Menschheit steht bei der Kommodifizierung der Rohstoffe des Meeresboden erst am Anfang. "We are gradually encroaching on all the oceans", erklärte ISA-Rechtsberater Michael Lodge zum Abschluß seines Vortrags. Das bedeutet, die Meeresbodenbehörde wird sich Schritt für Schritt alle Ozeane vornehmen und das gemeinsame Erbe der Menschheit mehr und mehr ausgeben. Wieviel davon für zukünftige Generationen bleibt, ist unklar. Die begehrten Manganknollen gelten zwar als nachwachsende Rohstoffe, aber sie wachsen erst in Millionen von Jahren nach.

Die Bestimmungen der ISA unterbinden eine bestimmte Form der ungezügelten, marinen Rohstoffausbeutung, aber sie vermögen letztlich nicht zu verhindern, daß das gemeinsame Erbe der Menschheit vor allem in die Hände derjenigen gelangt, die am schnellsten vor Ort sind und auch über das entsprechende Kapital und Know-how verfügen, um Rohstoffabbau am Meeresgrund betreiben zu können. Die Begünstigung einzelner Entwicklungsländer könnte darauf hinauslaufen, daß andere Staaten das Nachsehen haben. Jedenfalls wird der vorherrschenden globalen Gesellschaftsordnung, die zur Herausbildung von reichen und armen Staaten geführt hat, durch die Herangehensweise, wie die ISA die marinen Rohstoffe verteilt, nicht der Boden entzogen.


Fußnoten:

[1] Übersetzung: Schattenblick.
http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/pardo_ga1967.pdf

[2] http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N94/244/82/PDF/N9424482.pdf?OpenElement

[3] http://www.sueddeutsche.de/wissen/gastbeitrag-das-gemeinsame-erbe-der-menschheit-wem-gehoert-die-welt-jenseits-der-grenzen-1.1350432

[4] http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm

[5] http://www.bgr.bund.de/DE/Themen/MarineRohstoffforschung/Meeresforschung/Tiefseebergbau/tiefseebergbau_node.html;jsessionid=123C129B38FB266165A1BD9D5B3C2416.1_cid289

[6] http://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_17/Adv_Op_010211_eng.pdf

[7] Prof. Tullio Treves hielt auf dem Kieler Workshop einen Vortrag mit dem Titel "Legal regulation of the exploitation of the deep sea's mineral resources and latest developments" (z. dt.: Legale Bestimmungen der Exploitation der mineralischen Ressourcen der Tiefsee und jüngste Entwicklungen).

[8] http://www.un.org/Depts/german/conf/agenda21/rio.pdf

[9] http://www.bgr.bund.de/DE/Themen/MarineRohstoffforschung/Meeresforschung/Projekte/Marine-mineralische-Rohstoffe/Laufend/manganknollen-exploration.html?nn=1542344


Weitere Berichte und Interviews zum Kieler Workshop "Seafloor Mineral Resources: scientific, environmental, and societal issues" finden Sie, jeweils versehen mit dem kategorischen Titel "Rohstoff maritim", unter

INFOPOOL → UMWELT → REPORT → BERICHT
http://www.schattenblick.de/infopool/umwelt/ip_umwelt_report_bericht.shtml

und
INFOPOOL → UMWELT → REPORT → INTERVIEW
http://www.schattenblick.de/infopool/umwelt/ip_umwelt_report_interview.shtml

12. April 2013